Confira o mosaico sobre a realidade regulatória da Internet brasileira.
Publicado originalmente em Jota UOL, no dia 4 de Outubro, 2016
Por Bruno Ricardo Bioni Mestre em Direito e Pesquisador do Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas para o Acesso à Informação ambos na Universidade de São Paulo. Atualmente, é advogado na assessoria jurídica do Núcleo de Informação e Coordenação.BR/NIC.br
Por Diego R Canabarro Doutor em Ciência Política e pesquisador Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) ambos da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Tambem trabalha no NIC.br, como assessor especialista ao Comitê Gestor da Internet no Brasil/CGI.br
Introdução: por que observar?
A regulação da Internet sempre foi um tema quente [1]. Temos sido testemunhas de debates envolvendo, entre muitas outras coisas, a declaração de independência do cyberespaço de John Perry Barlow em meados da década de 90; os trabalhos de acadêmicos como Lawrence Lessig já no final dos anos 90 e Yochai Benkler no início dos 2000; a criação de um decálogo de princípios para orientar normativamente a governança e o uso da Internet no Brasil; o longo processo de deliberação social em torno do Marco Civil da Internet; e, mais recentemente, em 2014, a própria Resolução da Organização das Nações Unidas/ONU de que os direitos humanos do mundo offline também valem para o online. Diante do caráter transnacional das transações que ocorrem por meio da rede, legislar sobre Internet em um determinado país é um tema de enorme complexidade, e que permeia todas as esferas da vida em sociedade.
Verificar como o parlamento brasileiro tem reagido a esse desafio é fundamental para se aferir como tal discussão tem sido incubada por aqui. Em particular, um mapeamento dos projetos de lei que estão na pauta do Congresso Nacional é capaz de nos fornecer um “raio-x” da mentalidade do regulador a esse respeito, principalmente por parte de quem avoca o poder (legiferante) para torná-la cogente e aplicável a todos os cidadãos e cidadãs. Mais que o produto de um exercício intelectual pontual e instrumental às atividades profissionais dos autores, este texto – apesar do seu caráter quantitativo – procura servir como subsídio para a reflexão crítica sobre a qualidade da ação do Legislativo e, indiretamente, da própria democracia no Brasil.
A observação feita abaixo provê uma fotografia do estado da arte da questão, fornecendo elementos para identificar em que direção caminha o movimento regulatório sobre Internet no Brasil, antecipando, em última análise, os seus desafios futuros.
Apontamentos metodológicos: como foi feita a observação?
O processo de seleção dos projetos de lei
O principal desafio deste trabalho foi o de estabelecer uma estratégia de mapeamento capaz de catalogar e sistematizar as proposições sobre Internet que tramitam no Congresso Nacional. Para tanto, a busca no portal de cada casa legislativa, inclusive com o uso da API disponibilizada por cada uma delas, empregou termos e expressões elementares relacionadas ao ecossistema da Internet, conceitualizado a partir de uma lógica estrutural inspirada em Yochai Benkler (The Wealth Networks). Para ele, o ecossistema de qualquer sistema de comunicação envolve três camadas distintas: a camada infraestrutural, a camada lógica e a camada de conteúdo gerado por seus usuários. Dessa forma, a título de ilustração, a seleção dos projetos de lei alcançou iniciativas legislativas: que, por tratarem de aspectos sobre infraestrutura, têm desdobramentos sobre a universalização do acesso à Internet (e.g., PL 5085/2016); que têm repercussão sobre o sistema de nomes de domínio (PL 256/2003), uma das porções da camada lógica de estruturação da Internet; e que impactam a produção e a difusão de conteúdo por meio da rede, como, por exemplo, o regime de responsabilidade civil dos intermediários (e.g., PL 3442/2015).
O levantamento empregou um conjunto de 16 termos e expressões: Internet, telecomunicações, privacidade, liberdade de expressão, dados pessoais, inovação, neutralidade, acesso à internet, nomes de domínio, rede, online, virtual, Comitê Gestor da Internet, CGI.br, Núcleo de Informação e Coordenação .BR e Marco Civil da Internet. É interessante notar que a palavra Internet está, praticamente, quase sempre presente nos retornos alcançados a partir do emprego dos demais termos na etapa de compilação de dados. Diante disso, optou-se por excluir do conjunto de termos e expressões-chave as palavras, rede, online e virtual por apresentarem resultados sempre idênticos aos resultados alcançados com o uso da palavra Internet.
O monitoramento da base de dados online do Congresso Nacional é feito quinzenalmente. Assim, a atualização da base de dados compilada pelos autores procura identificar e incorporar os projetos de lei cronologicamente mais recentes, os quais não foram capturados pelo levantamento imediatamente anterior. Isso significa que a cada iteração do monitoramento, não se refina novamente todos as milhares de projetos de lei retornados pelos termos de busca a cada condução de uma nova pesquisa, mas, tão somente, aqueles de proposição mais recente que são retornados dentro da nova quinzena do monitoramento. Para englobar projetos de lei que tenham sido eventualmente propostos no interregno entre uma busca e outra, leva-se em consideração projetos de lei com data de proposição de até 30 (trinta) dias passados. Além disso, usa-se adicionalmente o sistema push para todos os projetos que integram a base de dados, de modo que os alertas por ele emitidos sirvam para orientar a exclusão ou adição, na base, de projetos de lei que tenham sido arquivados ou reativados, respectivamente. Os autores acompanham, ainda, as pautas de reuniões deliberativas de todas as Comissões Parlamentares, de modo a saber sobre a ativação de projetos de leis até então inativos.
A última consulta realizada na base de dados online do Congresso Nacional foi feita em 19 de setembro de 2016. A partir dela foram geradas as informações apresentadas a seguir.
O grupo de projetos de lei selecionados
Ao todo, a busca inicial gerou 2.897 resultados, sendo 2.270 da Câmara dos Deputados e 627 do Senado até o último levantamento. Desses, a partir do emprego da estratégia descrita acima, foram selecionados como relevantes de interesse 305 projetos de lei, excluindo-se aqueles arquivados e que não tinham pertinência temática.
Como era de se esperar, a Câmara dos Deputados tem uma atividade maior que o Senado. A “Casa do Povo”, cujo número de membros é seis vezes maior que a “Casa dos Senhores”, tem pouco mais que o quíntuplo de projetos de lei.
É importante esclarecer que mesmo antes da expansão comercial da Internet no Brasil, já havia proposições normativas que objetivavam cobrir o vácuo regulatório em torno das tecnologias de informação. Tais projetos de lei anteciparam uma discussão regulatória que viria a ganhar fôlego após 1996, quando a rede mundial de computadores extrapolou os ambientes acadêmicos e militares. Esses são, por exemplo, o caso dos projetos de leis mais antigos do mapeamento: i) o PL 4102/1993 que dispõe a respeito da “garantia constitucional da inviolabilidade de dados” em computadores; ii) o PL 1070/1995 que criminaliza a divulgação de “material pornográfico através de computadores”. Tais projetos de lei estão tramitando regularmente na Câmara dos Deputados, ambos acumulando movimentações nesse ano de 2016. Ou seja, a discussão regulatória sobre Internet foi acesa, pelo legislador brasileiro sob a perspectiva mais ampla das tecnologias da informação, mesmo antes da sua expansão comercial.
Recortes analíticos: para onde direcionar o olhar de observação?
Mais do que fornecer uma visão geral quantitativa sobre a produção do legislador brasileiro ao longo de mais de duas décadas, buscou-se compreender qualitativamente tal fenômeno. Recortes analíticos foram desenhados para se emitir um diagnóstico mais refinado e inteligível.
Lei 12.965/2014
A Lei 12.965/2014 é, sem dúvida, o divisor de águas no que toca à regulação da Internet no Brasil. Gestado de maneira colaborativa pela sociedade brasileira por meio de um processo bem sucedido de consulta pública, trata-se de uma iniciativa regulatória aplaudida e replicada internacionalmente, como sucedeu, por exemplo, na Itália e na França.
Por isso, um primeiro olhar de observação não poderia negligenciar esse importante capítulo da história da regulação da Internet no Brasil. Assim, classificou-se o conjunto de projetos de interesse em antes e depois de 23 de abril de 2014 (quando a lei foi ratificada e entrou em vacatio legis).
Antes e depois da Lei 12.9625/2014
O primeiro recorte analítico foi temporal. Visualizar como o Congresso Nacional comportou-se antes e depois da promulgação da Lei 12.965/2014.
Nota-se que em 02 (dois) anos (pós Marco Civil da Internet), o Congresso Nacional superou a produção de 21 (vinte e um) anos (pré Marco Civil da Internet): o que esses números significam?
Uma primeira premissa é importante para interpretá-los.
Ao longo desses 21 (vinte um) anos, muito dos projetos de lei apresentados no Congresso Nacional foram aprovados e/ou foram concluídos. Um exemplo disso é a própria Lei 12.9625/2014 — antigo PL 2126/2011. Além dele ter sido aprovado, havia uma série de outras proposições normativas, a ela apensadas, que foram concluídas (arquivadas) por tramitarem em conjunto. Esse é um alerta importante para que não sejam superdimensionados os números extraídos desse recorte analítico temporal.
Mesmo com tal parcimônia, é válido apontar que a pauta de Internet tem ocupado um espaço maior no Congresso Nacional nos últimos 02 (dois) anos. Diversas hipóteses poderiam explicar tal fenômeno: i) O Marco Civil da Internet, bem como outros projetos de leis importantes foram aprovados (e.g., Lei nº 12.737/2012), impulsionando tal agenda e/ou; ii) nesses dois últimos anos, diversos temas aqueceram a pauta de Internet, como economia de compartilhamento, bloqueio de aplicações, revengeporn, franquia de dados, entre outros.
De forma isolada ou associada, tais hipóteses podem ser, ao menos, um ponto de partida para compreender essa explosão de projetos de lei nos últimos 02 (dois) anos. E, em última análise, verificar o quão responsivo é o parlamento brasileiro aos temas de comoção social dessa variação online das vidas dos brasileiros.
As linhas verdes tracejadas no gráfico representam, respectivamente, a promulgação e a publicação do Decreto de regulamentação do Marco Civil da Internet.
Normas de caráter punitivo
Apelidada como Marco Civil da Internet, a Lei nº 12.9625/2014 foi um movimento reacionário às propostas regulatórias que objetivavam regular a Internet sob um viés criminal. Em vez de se apostar em uma dinâmica regulatória que freasse a participação social na rede por meio da lente punitiva do direito criminal, optou-se em assegurar direitos e garantias dos usuários para fomentar o seu uso.
O segundo recorte analítico investiga o caráter das regras que fazem parte dos 305 (trezentos e cinco) projetos de lei. Isso serve para definir se cada um deles endossa ou repele a estratégia regulatória encampada pelo Marco Civil da Internet.
O termo “punitivo” não é por acaso em substituição à terminologia “penal”. Ele é amplo o suficiente para classificar todos os projetos de lei que não só criam tipos penais, como, também, aqueles que criam mecanismos para investigação (e.g., retenção e acesso a dados dos cidadãos, PL 3237/2015) ou repressão de ilícitos em sentido latu (e.g., bloqueio de aplicações, PL 5204/2016).
Expande-se, assim, a lente de análise para retratar a imagem de todo e qualquer projeto com contornos de uma mentalidade punitiva.
Verifica-se que o quadro pré e pós Marco Civil da Internet é muito similar. O saldo geral no Congresso Nacional é de um aumento de quase 6% dos projetos de lei com caráter punitivo. Isso se deve ao fato do crescimento de 6% registrado na Câmara dos Deputados superar, em números absolutos, o decréscimo de quase 20% do Senado Federal.
Quando se compara o cenário antes e o cenário depois da Lei 12.965/2014, pode-se levar a pensar que a ideia de que o Marco Civil da Internet teria sido uma reação a uma pauta punitiva do Congresso Nacional não se sustenta, já que, mesmo antes da sua aprovação, não haveria uma maioria de projetos de lei com tal tipo de viés.
Essa é uma conclusão equivocada. Primeiro, porque o recorte temporal não nos permite aferir com precisão o momento em que a ideia de um Marco Civil da Internet começou a ser incubado nos idos de 2007. E, mais do que isso, demandar-se-ia, sobretudo, uma análise de conjuntura de quais pautas estavam avançando no Congresso Nacional naquele momento, tomando, por assim dizer, a dianteira da regulação da Internet no Brasil.
No contexto atual e pós Marco Civil da Internet não seria diferente. Não bastaria só olhar quantitativamente quais projetos de leis encabeçam uma mentalidade punitiva regulatória, mas, sobretudo, enxergar quais deles avançam e avançaram. Somente uma análise da evolução de tais iniciativas legislativas dentro de cada casa parlamentar e do sistema bicameral — somada a uma avaliação baseada em entrevistas com atores chaves, bem como um acompanhamento aprofundado das dinâmicas do Congresso — forneceria os elementos necessários para compreender os números acima, a fim de emitir um diagnóstico sobre qual é a mentalidade regulatória com maior protagonismo no legislativo brasileiro.
Um outro elemento possível para tal mensuração seria, por exemplo, analisar as pautas que têm atraído forte atenção midiática nos últimos tempos e, em seguida, checar como elas evoluíram após terem saído dos holofotes da imprensa. Nesse sentido, tanto a Comissão Parlamentar de Inquérito sobre Crimes Cibernéticos, como, também, o chamado PL Espião poderiam ser, ao menos, um termômetro, ainda que incompleto, sobre a conjuntura do Congresso Nacional. Não é a intenção deste texto esgotar o debate a respeito disso — mas tão somente pautá-lo e rememorá-lo entre os interessados.
Classificação temática dos Projetos de Lei que alteram o Marco Civil da Internet
O terceiro recorte analítico deu um “zoom” nos projetos de lei que propõem alterações diretas no texto do Marco Civil da Internet. Os 39 (trinta e nove) projetos de lei foram classificados tematicamente em 06 esferas. Além dos três pilares do Marco Civil da Internet (privacidade, liberdade de expressão e neutralidade), criou-se mais 03 categorias que foram franquia de dados, bloqueio de aplicações e, uma última residual, de novas obrigações para os provedores.
Cabe detalhar, ao menos, dois aspectos para tais escolhas.
O primeiro diz respeito ao fato de bloqueio de aplicações não ter sido incorporado por liberdade de expressão, apesar deles estarem, a rigor, correlacionados. Isso se deu em razão da alta recorrência do tema de bloqueio de aplicações, a ponto dele ganhar autonomia sobre liberdade de expressão. Dessa forma, essa última categoria temática não seria superdimensionada e, ainda, o mapeamento capturaria, de fato, os temas de maior incidência no Congresso Nacional.
O segundo diz respeito à criação de uma categoria residual capaz de abraçar todos temas desconexos dos demais. Como as duas iniciativas legislativas mapeadas criam novas obrigações para os provedores, acabou por rotulá-la de tal forma. É o caso, por exemplo, do PL 2498/2015 que impõe aos provedores a criação de “centros de atenção aos usuários compulsivos de serviços de Internet e de redes sociais”.
Nota-se que franquia de dados é a campeã de ocorrências. Na segunda colocação aparece liberdade de expressão e, em terceiro lugar, bloqueio de aplicações. Um esclarecimento faz-se necessário neste ponto: a soma dos números referentes a cada área temática é maior que o número total de 39 projetos exposto à direita do gráfico. Isso acontece, pois há proposições em tramitação no Congresso que tratam de mais de uma área (e.g.: o PL 5203/2016, que trata, ao mesmo tempo, de questões relativas a: privacidade e liberdade de expressão; e PLS 180/2014, que abarca provisões relativas a: privacidade, liberdade de expressão e neutralidade).
Além dos gráficos apresentados acima, os autores construíram uma série de grafos dinâmicos com o uso do software livre Gephi. Esses grafos — construídos a partir de recortes deliberadamente escolhidos para o conjunto de projetos que propõem alterações ao Marco Civil– contribuem para a compreensão da teia relacional complexa que há entre as diversas variáveis existentes no campo legislativo. Para este trabalho, foram escolhidas três delas: a casa legislativa, a área temática e a natureza punitiva ou não de um determinado projeto de lei. Essa escolha não exclui o trabalho ulterior de incremento da complexidade de cada teia, e da aplicação de técnicas provenientes da Análise de Rede para o aprofundamento da análise. Além disso, apresentam-se abaixo apenas ilustrações estáticas de cada grafo. O link para a versão dinâmica de cada um é fornecido oportunamente no texto.
No grafo a seguir, os nodos representam cada uma das duas casas legislativas e as seis áreas temáticas que serviram de classificação para os projetos. As arestas que ligam cada um dos nodos indicam o número exato de projetos, por casa, classificados como pertencente a uma determinada categoria. A categoria “neutralidade” tem projetos em tramitação apenas no Senado. A categoria “novas obrigações para provedores”, por sua vez, tem projetos em tramitação apenas na Câmara. As demais categorias são transversais a projetos em tramitação nas duas casas. A versão dinâmica da ilustração encontra-se disponível neste link.
Uma possível hipótese para explicar esse resultado é o fato de que agentes parlamentares tendem a internalizar pautas de maior comoção social, como se sucede com a franquia de dados e com bloqueio de aplicações, respectivamente, primeiro e terceiro colocados.
É óbvio, no entanto, que cabe analisar os conteúdos das proposições normativas para verificar como tais temas têm sido acomodados. Por exemplo, quais interesses têm sido vocalizados com maior intensidade? O coro dos consumidores ou do setor de telecomunicações com relação à implementação da franquia de dados na Internet fixa? E no tocante ao bloqueio de aplicações, a liberdade comunicativa e outros direitos fundamentais em jogo ou o discurso da segurança nacional e da repressão de ilícitos praticados por meio dessas plataformas?
Ou, ao revés, se os congressistas têm se afastado de um debate polarizado, fornecendo soluções mais sofisticadas? Por exemplo, que superem a lógica binária de proibir ou autorizar a implementação de franquia de dados e/ou bloqueio de aplicações.
A instantaneidade e o volume com que tais projetos de leis tem sido propostos tende a apontar mais no sentido da primeira e não da última possibilidade.
Nessa linha de raciocínio, chama atenção o número expressivo de 39 (trinta e sete) projetos de leis que alteram uma lei com apenas 2 (dois) anos de vigência, bem como que apenas recentemente passou a produzir todo o seu impacto regulatório com a edição do seu decreto regulamentador.
É de se questionar se, a esta altura, já existem evidências empíricas suficientes que apontem para a necessidade das reformas propostas. Tal como no dito popular, essa lei “pegou ou não” e, especificamente, em que pontos não houve aderência normativa para emendá-la? E caso existem ou venham a existir tais elementos, há a compreensão de que o Marco Civil é (ou deveria ser) uma lei principiológica que não tem a pretensão de encerrar o debate regulatório? Qual é o custo-benefício em modificar uma lei tão jovem que serve de infraestrutura jurídica para os chamados direitos digitais, quando outras iniciativas legislativas (como, por exemplo, o processo de criação de uma lei geral de proteção de dados pessoais e a reforma da lei de direitos autorais) poderiam tomar a dianteira para completar o quadro regulatório sobre Internet no Brasil (tornando-o mais completo, sistemático e robusto).
O grafo a seguir (apresentado em sua versão dinâmica neste link) serve para detalhar a distribuição, por casa legislativa, de cada um dos projetos de lei individualmente vinculado à classificação temática pertinente. Nessa visualização (especialmente em sua versão com movimento), é possível destacar quais são os projetos transversais a mais de uma determinada categoria temática (aqueles que são conectados a sua casa de tramitação por meio de arestas mais espessas, como os PLS 176/2014 e o 180/2014). O tamanho de cada nodo referente às categorias temáticas indica a maior ou menor quantidade de projetos classificados como tal.
No grafo a seguir, por sua vez, a imagem procura destacar a classificação dupla por área temática e pelo caráter punitivo ou não das provisões constantes de um determinado projeto. O tamanho de cada nodo referente às categorias temáticas e à natureza de determinado indica a maior ou menor quantidade de projetos classificados como tal, respectivamente. Arestas mais espessas estão conectadas a projetos que tocam em mais de uma área temática (e.g.: 176/2014, 180/2014 e 2712/2015, no canto superior esquerdo da figura).
A distribuição espacial dos nodos e das arestas permite a constatação quase que imediata que a maior parte dos projetos classificados como pertencentes à temática da “franquia de dados” tem natureza não punitiva, enquanto que projetos classificados como tratando de “liberdade de expressão e privacidade” tem natureza punitiva. Veja-se, por exemplo, o caso do PL 3237/2015. Ele propõe alterar o Marco Civil da Internet para alargar o regime de retenção de dados sob a justificativa de franquear um ferramental mais efetivo para fins de persecução criminal (caráter punitivo), o que gera, inevitavelmente, tensão junto ao direito à privacidade e aos dados pessoais dos cidadãos e cidadãs.
A diferença de tamanho entre os nodos “não punitivo” e “punitivo” indica que o primeiro contabiliza um maior número de projetos relacionados (o que corrobora os dados apresentados nos gráficos trazidos anteriormente). Não se pode negligenciar, todavia, o espaço significativo ocupado por normas de caráter punitivo dentro desse pequeno universo de projetos de lei que propõem alterações à Lei 12.965/2014. Vale, ao menos, refletir se tal horizonte normativo tende a preservar o Marco Civil da Internet como uma lei principiológica para garantir os direitos e deveres dos cidadãos e cidadãs no ambiente online. Ou, ao revés, anuncia a sua desidratação, transformando-o em conjunto desarticulado de dispositivos legais, que acabará por restringir direitos e garantias civis sob a justificativa de ser necessária a criação de mecanismos para combater ilícitos praticados por meio da Internet. A versão dinâmica pode ser acessada por meio deste link.
Conclusão preliminar: a missão permanente de observar a ação do Legislativo
As reflexões formuladas ao longo desses ensaio revelam uma miríade de hipóteses e novos recortes analíticos para compreender o que está em jogo e para onde o Brasil caminha em termos de regulação da rede. Esse é, apenas, um primeiro esforço que pode e deve se somar a outras iniciativas para jogar luz sobre tais questões. Espera-se, ao final, que o projetado ambiente regulatório e legal no Brasil preserve a dinâmica daInternet como espaço de colaboração, como preceitua um dos princípios do decálogo pra governança da Internet no Brasil do Comitê Gestor da Internet no Brasil. Mas que, principalmente, atenda aos anseios e às reais necessidades dos cidadãos em reforço à frágil, jovem e nem sempre bem tratada democracia no Brasil. Não se pode fiar — eternamente — no capital político que a adoção do Marco Civil trouxe ao Brasil. O pioneirismo do país na adoção da mais moderna carta de direitos para a Internet da atualidade tende a não se manter, com o passar do tempo, se o seu espírito e as verdadeiras intenções do legislador (como voz dos interesses do cidadão) não forem preservados.
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[1] Os autores agradecem o apoio técnico dos senhores Marcelo Oliveira e Flávio Yanai na construção da base de dados que permitiu a elaboração dos gráficos e visualizações deste artigo, bem como sua divulgação na Web.
*As opiniões expressas no texto não representam e não se confundem com posicionamentos das instituições citadas.
